¿De dónde viene la cifra de los 16.000 millones de euros de déficit fiscal en Catalunya?

Nos habéis preguntado en nuestro WhatsApp (666 90 83 53) por un vídeo de la Fundació CATALUNYA ESTAT que explica “para qué sirven los impuestos” de los catalanes. En el vídeo se presentan una serie de datos y se afirma que el déficit fiscal de Catalunya es de 16.000 millones de euros, una de las cifras que más utilizan los partidos independentistas para demostrar el desequilibrio que existe entre la aportación de Catalunya a las arcas del Estado y la inversión que finalmente acaban recibiendo los catalanes. Sin embargo, hay otras fórmulas para calcular esta diferencia y los expertos no coinciden en qué método es el más adecuado.

En respuesta a Verificat, la Fundació CATALUNYA ESTAT, autora del vídeo que nos habéis mandado, explica que las cifras que aparecen en el vídeo salen de las que publica el Departament d’Economia i Hisenda de la Generalitat y de los estudios de la Cambra de Comerç de Barcelona.

La definición de balanza fiscal

Uno de los pocos consensos que existen en torno a este tema es la definición de balanza fiscal: en el caso de Catalunya, se trata de la diferencia entre el gasto que el Estado hace en la comunidad autónoma y los ingresos fiscales que obtiene de ella (en forma de impuestos o de cotizaciones a la Seguridad Social). Estamos hablando, pues, de la resta entre lo que Catalunya recibe del Estado y lo que paga. Si el saldo es positivo, habrá superávit fiscal y si es negativo, déficit fiscal.

Dos métodos de cálculo

Existen dos formas para calcular la balanza fiscal: el método del flujo monetario y el de carga-beneficio. El primero computa como gasto solo el que se hace de forma efectiva en el territorio en cuestión y deja de lado el que se efectúa fuera de la comunidad autónoma (fruto de las competencias del Estado). Por otro lado, el método de carga-beneficio considera como gastos del territorio todos los que generan algún tipo de beneficio para la ciudadanía de la región, independientemente de que se hayan efectuado allí.

Sobre las dos fórmulas, Albert Carreras, catedrático de Historia e Instituciones Económicas de la Universidad Pompeu Fabra (UPF) y exsecretario de Economía y Finanzas de la Generalitat, señala que los dos métodos son válidos, pero que responden a preguntas diferentes. El grupo de trabajo de la Generalitat también argumentó en su informe de 2011 (en la página 14) que los dos enfoques son válidos y se fundamentan en criterios sólidos, pero que explican efectos económicos diferentes: “No son sustitutivos, sino complementarios”.

El también catedrático de la Universitat Pompeu Fabra (y exdiputado de Junts pel Sí) Oriol Amat explica en un artículo publicado en el Col·legi d’Economistes de Catalunya que, por ejemplo, con el flujo monetario “los salarios de los funcionarios que están en Madrid se asignan a Madrid porque benefician sobre todo la economía madrileña”. En cambio, con “el método de la carga-beneficio, estos salarios se reparten entre todas las comunidades autónomas en función de su población”.

Núria Bosch, catedrática de Economía Pública de la Universidad de Barcelona y miembro del grupo de trabajo del Ministerio de Hacienda en 2005 y del comité de expertos de la Generalitat para calcular las balanzas fiscales, añade que en el método del flujo monetario solo se incluyen, por ejemplo, los cuarteles que están en Catalunya y no se imputan los gastos de Defensa para operaciones que se desarrollan fuera del territorio catalán. 

En esta línea, Luis Garicano, economista y eurodiputado de Ciudadanos, criticaba en un artículo en El País que este método considera, por ejemplo, que los catalanes “no obtienen beneficios de la base aérea de Zaragoza, porque el dinero no se gasta allí, ni de la red de consulados por el mundo, porque ninguno de ellos está en Catalunya”.

Si miramos los datos desglosados, queda clara la diferencia: vemos que entre 2011 y 2014, la Generalitat imputó a Catalunya 1.601 millones de gasto del Estado en Defensa por el método de flujo monetario y el triple, 4.922 millones, por el de carga-beneficio. En política exterior, se repitió el esquema: 7 millones y 569 millones, respectivamente. En el caso de Defensa, por ejemplo, el Batallón de la UME ubicado en Zaragoza tiene asignado Catalunya como zona de actuación; en 2019, la UME participó en la extinción del incendio forestal de Torre del Español, en la provincia de Tarragona, con efectivos procedentes de Zaragoza y de Valencia.

En cualquier caso, la balanza fiscal de Catalunya después de la neutralización (ahora entraremos en ello) siempre es negativa, pero cada método arroja resultados distintos. 

La neutralización de las cuentas

Además de las dos formas de calcular la balanza fiscal, existe el concepto de la neutralización, que consiste en imputar a las comunidades autónomas el déficit (o superávit) de la Administración General del Estado. Ángel de la Fuente, investigador del Instituto de Análisis Económico (CSIC) y uno de los responsables de las balanzas fiscales del Gobierno, cuenta en un artículo en El Cronista que el hecho de que el saldo presupuestario de la Administración Central varíe mucho con el ciclo económico hace que “los saldos fiscales de distintos ejercicios no sean fácilmente comparables entre sí y tiende a dificultar la interpretación de los resultados de cualquier ejercicio dado”.

Para solucionar este problema, De la Fuente esgrime que puede ser aconsejable neutralizar los saldos fiscales “de alguna forma que permita eliminar el ruido de carácter cíclico”. Una posibilidad sería tomar promedios durante períodos relativamente largos y otra, ajustar los ingresos y el gasto de la Administración Central para que el saldo sea cero y añadir esta diferencia proporcionalmente entre las diferentes comunidades autónomas. La Generalitat lo calcula vía ingresos y vía gasto, pero destaca la cifra vía ingresos.

Ahora bien, ambas fórmulas generan diferentes visiones. El doctor en Economía Financiera y Contabilidad Joan B. Casas considera en una conversación con Verificat que “no se puede hablar de flujos interterritoriales y presupuestos si no tenemos en cuenta el déficit” y añade que aunque “no es dinero que hayan pagado los catalanes, es dinero que han avalado y que ha ido a otro lugar”. En cualquier caso, se trata de “dinero generado ahora que tendremos que pagar en un futuro”.

El catedrático en Economía Guillem López-Casasnovas afirma en un artículo en El País que no neutralizar “no es una opción” porque “no hacerlo supone que el déficit no se cubre” y Enric Casulleras, doctor en Política Económica y profesor de la Universitat de Vic, añade en un correo electrónico a Verificat que hay que tener en cuenta que “el pago de la deuda y de los intereses recae de manera más relevante en las zonas que aportan más recursos de los que reciben” y que, por lo tanto, “el déficit público de la administración española agrava el desequilibrio de la balanza”. 

Núria Bosch, catedrática de Economía Pública de la Universidad de Barcelona, señala a Verificat que si no se neutraliza la balanza fiscal, “se podría dar la paradoja que todas las comunidades tuvieran superávit si el déficit fuera muy alto” y esto sería “una situación irreal”.

Sin embargo, el catedrático de Economía Financiera Joaquim Vergés considera tanto en un artículo publicado en la UAB como en respuesta a Verificat que la neutralización es “una suposición” que no se puede “vender como una realidad”, ya que no se trata de dinero que se ha recaudado y no vuelve, sino de una situación hipotética que plantea cuál hubiera sido el esfuerzo fiscal de la ciudadanía de Catalunya si el Estado hubiera subido los impuestos estatales para no tener déficit presupuestario.

Montserrat Colldeforns, exsecretaria de Política Fiscal del PSC, argüía en un artículo en la Fundació Rafael Campalans que neutralizar sirve en abstracto para comparar un año con otro, pero que si se aplica a las cuentas reales “es como si los catalanes ya hubiéramos pagado impuestos por adelantado” y que “ni el déficit presupuestario se cubre en un año, ni es seguro que en términos reales se pague en su totalidad”.

¿Y cómo usa la Generalitat las balanzas fiscales neutralizadas? En sus notas de prensa y resúmenes (por ejemplo, en 2008, 2014 o 2020), el Departament d’Economia destaca y presenta las cifras neutralizadas, aunque algunas veces ha publicado las cifras también sin aplicar este ajuste. En otros casos, el informe contiene los números, pero hay que hacer los cálculos para saber el resultado.

Los famosos 16.000 millones

La cifra de los 16.000 millones de déficit fiscal de Catalunya sale de los cálculos que hace la Generalitat a través del método de flujo monetario después de la neutralización. En los últimos 15 años, el dato ha fluctuado entre los 13.000 y los 17.000 millones. De hecho, en sus notas de prensa y resúmenes, la Generalitat tiende a destacar la cifra de flujo monetario.

Sin embargo, el cálculo de carga-beneficio da una cifra inferior; en los últimos 15 años, la cifra ha oscilado entre los 9.000 millones y los 12.500 millones de déficit según los cálculos de la Generalitat.

Este método fue, de hecho, el que empleó el gobierno español para calcular las Cuentas Públicas Territorializadas (equivalentes a las balanzas fiscales) de 2011 a 2014. En el último año con datos de Hacienda, el déficit fiscal de Catalunya era de 4.046 millones de euros sin neutralizar y de 9.892 millones después de neutralizar (en las páginas 12 y 13 del informe).

Ángel de la Fuente, uno de los responsables de las balanzas fiscales del Ministerio, argumentaba en un artículo que el método del flujo monetario genera una estimación de déficit “más abultada” porque Catalunya es una región con pocas instalaciones militares y muy escasos organismos de la Administración central y se mostraba partidario de “repartir los costes comunes entre todas las regiones”. En esta línea, Joaquim Vergés argumenta a Verificat que “hay un retorno inevitablemente indirecto que son los servicios que no están descentralizados” y que no quedan incluidos en el flujo monetario, que asume que los servicios estatales no tienen incidencia en Catalunya.

2009: de 16.509 millones de déficit a 4.015 de superávit

Un buen ejemplo para presentar las diferencias entre neutralizar y no neutralizar es el año 2009. Ángel de la Fuente insiste en que “es importante dejar muy claro lo que se está haciendo [qué cálculo] y la naturaleza exacta de los distintos saldos” y concluye que, en el caso del año 2009, “tanto las estimaciones neutralizadas como las no neutralizadas del saldo fiscal catalán pueden resultar engañosas si se utilizan, como suele ser el caso, de forma aislada”.

En esta línea, los economistas Ezequiel Uriel y Ramón Barberán (dos de los encargados de las balanzas fiscales del Gobierno) señalan (en la página 16 de un artículo publicado en 2017) que la neutralización “calcula unos nuevos saldos fiscales que muy habitualmente son utilizados en sustitución de los «saldos observados» o «reales» para informar de la carga neta soportada por los residentes de un territorio, llevando a equívoco a los usuarios de los datos”.

Núria Bosch explicaba en un artículo en el diario Ara que el déficit fiscal neutralizado fue del 8,4% del PIB y sin neutralizar, del 0,4%. No tener en cuenta el déficit presupuestario estatal “da una visión sesgada de la realidad”, señalaba. El profesor de economía en la Universidad de Columbia Xavier Sala-i-Martín añadía en otro artículo de 2014 que “la neutralización se hace para que cuando el Estado financia su gasto con deuda pública, uno tiene la obligación de corregir los números y reflejar que, tarde o temprano, el gasto será sufragada por los contribuyentes”.

Cogiendo los datos de la Generalitat, Montserrat Colldeforns señaló en un artículo en la Fundació Rafael Campalans que los catalanes no aportaron 61.812 millones de euros en impuestos en 2009, sino solo 46.195 millones. La cifra de 61.812 millones es la usada por la Generalitat para calcular la balanza fiscal neutralizada: es la suma de 46.195 millones (lo que aportó Catalunya) y 15.614 millones, que corresponden al 19,25% (el porcentaje de ingresos que aportó Catalunya) de los 81.113 millones de déficit del estado en el gasto computado. Colldeforns señaló que “no se puede confundir lo que es una cifra «real» y, por tanto, con efectos económicos en la renta disponible de los contribuyentes, con lo que es una cifra «teórica» resultado de una simulación”.

Siguiendo con los cálculos, en su informe sobre la balanza de 2009 (en la página 26), la plataforma Convivencia Cívica Catalana partía de unos ingresos del Estado procediendo de Cataluña de 46.195 millones y destacaba que en 2009 la balanza fiscal por flujo monetario sin neutralizar fue de -792 millones de euros (lejos de los 16.509 que subrayó la Generalitat). Además, señalaba que, con el sistema de carga-beneficio, la Generalitat tuvo un superávit de 4.015 millones de euros. Lo mismo afirmaba Josep Borrell en un artículo en El País.

Ángel de la Fuente también planteaba estas cifras en un artículo en El Cronista, pero consideraba que había que irse “a un año muy peculiar” para que apareciese un saldo positivo en “una región que generalmente presenta un déficit importante”. Asimismo, para De la Fuente, “el déficit neutralizado de 16.400 millones por flujo monetario tampoco constituye una buena descripción de la realidad fiscal de la región en 2009”.

La cifra de 4.015 millones de superávit salía de la resta entre los gastos del Estado en Catalunya (49.199 millones, en la página 53 del informe) y los ingresos aportados por Catalunya (45.184 millones, en la página 30 del informe). La Generalitat presentó una cifra de 11.261 millones de déficit después de la neutralización.

Quién da y quién recibe

“El debate de las balanzas fiscales es político, no técnico”, escribió el catedrático de Economía de la UPF Guillem López-Casasnovas en un artículo publicado en El País. Pero la gran mayoría de datos coinciden en que, independientemente de la forma de calcularlo, Catalunya aporta más de lo que recibe. De hecho, esto no es de extrañar, ya que los expertos señalan que los territorios más ricos y con una mayor renta per cápita tienden a tener déficit fiscal fruto de la redistribución de los recursos. Esto mismo lo reconoce la nota de prensa sobre las Cuentas Públicas Territorializadas de 2013, publicada por el Ministerio de Hacienda en agosto de 2016: “El saldo fiscal tiende a empeorar según aumenta la renta per cápita”.

Además, la propia Constitución Española reconoce en su artículo 138 que el Estado debe garantizar el principio de solidaridad y velar “por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español”.

En el vídeo que nos habéis mandado también se afirma que, per cápita, Catalunya es la tercera comunidad que más aporta y la undécima que más recibe. Estos rankings los encontramos, por ejemplo, en los datos de gastos e ingresos de 2014 del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT).

• En los ingresos del Estado (el dinero aportado por las comunidades), Catalunya se encontraba en tercera posición, con 9.360 euros por persona.
• En cambio, en el capítulo de gastos (del Estado en cada autonomía), Catalunya recibía 8.822 euros, situándose en undécima posición.

Otra cosa distinta es la liquidación del sistema de financiación autonómico, los ingresos propios del Estado que destina a las diferentes autonomías. En este caso las diferencias en ambos rankings son muy parecidas: en 2018, Catalunya se mantenía como tercer territorio que más ingresos tributarios por habitante aporta y el décimo en recursos obtenidos. Esta situación ya se había dado en los siete años previos (2017, 2016, 2015, 2014, 2013, 2012 y 2011).

Los cálculos de la Moncloa

El Gobierno publicó por primera vez las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con el sector público estatal el 15 de julio de 2008. En este caso, siguiendo la metodología que había aprobado previamente el Instituto de Estudios Fiscales, se usaron los dos métodos y se hicieron seis estimaciones que variaban en función de aspectos técnicos, como la imputación del impuesto de sociedades y los intereses de la deuda. Catalunya tenía déficit en los seis cálculos, con unas cifras que oscilaban entre los 10.857 y los 14.807 millones.

De hecho, el día siguiente los diarios catalanes destacaron el hecho de que el ejecutivo del socialista José Luis Rodríguez Zapatero había reconocido el déficit fiscal:

• “Expolio al descubierto”, tituló el Avui.
• “El Estado admite el expolio”, subrayó El Punt.
• “El Gobierno solemniza el déficit fiscal de Catalunya”, resumió La Vanguardia, que añadía en páginas interiores que las balanzas del Gobierno confirmaban el “abultado déficit fiscal de Catalunya”.

Años más tarde, el Gobierno popular de Mariano Rajoy (con Cristóbal Montoro de ministro de Hacienda) publicó las Cuentas Públicas Territorializadas (una nueva forma de llamar las balanzas fiscales), que presentaba en dos cifras: el saldo fiscal absoluto y el relativo. El saldo fiscal relativo sería el más parecido a la neutralización que hace la Generalitat.

Con los datos de 2014, el déficit fiscal era de 4.046 millones de euros en valores absolutos y de 9.892 millones en valores relativos (en las páginas 12 y 13 del Informe sobre la dimensión territorial de la actuación de las Administraciones Públicas). De hecho, si nos fijamos, la suma de los saldos fiscales absolutos de todas las comunidades da un resultado de 36.335 millones, que “corresponden básicamente al déficit de la Administración Central”. En cambio, los saldos relativos regionales suman a cero, lo que permite “interpretarlos como saldos neutralizados, en los que se ha eliminado el impacto del posible déficit o superávit de la Administración Central”.

¿Por qué nunca cuadran las cuentas?

Hay que tener en cuenta que, de igual forma que el PIB, el cálculo del déficit fiscal no es exacto, sino que se basa en aproximaciones a través de variables, según cuenta Núria Bosch a Verificat. La propia Generalitat detalla en los anexos de sus informes lo que tiene en cuenta para hacer los cálculos.

Como hemos dicho, la Generalitat prefiere el cálculo de flujo monetario (es el que destaca en sus notas de prensa), pero también calcula el de carga-beneficio. ¿Y hay diferencias entre los números de ambos gobiernos? Sí, porque se trata de un cálculo complejo con disparidad de criterios en el que la Consejería y el Ministerio no imputan exactamente los mismos ingresos y gastos, lo que hace que sus cifras no coincidan.

Para 2014, el último año en que el gobierno central presentó las cuentas, la cifra de la Generalitat fue de 11.590 millones de euros, 1.698 millones más que la calculada por el Ministerio.

Por lo tanto, en 2014, el Gobierno del PP reconoció que había un déficit fiscal con Catalunya de 4.000 millones sin neutralizar y de casi 10.000 millones neutralizando.

Otro número distinto sale excluyendo del cálculo la Seguridad Social. Esta diferenciación se hace a veces para separar el gasto, por ejemplo, de pensiones (que viene marcado por el número de jubilados que haya en Catalunya) del gasto discrecional que puede hacer el estado. Vemos que, con ella, la diferencia entre lo que aporta y lo que recibe Catalunya se reduce y, en cambio, sin la Seguridad Social, la proporción del gasto público del estado disminuye.

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Para hacer este artículo, nos han ayudado:

• Núria Bosch, catedrática de Economía Pública de la Universitat de Barcelona
• Joaquim Vergés, catedrático de Economía Financiera
• Joan B. Casas, doctor en Economía Financiera y Contabilidad y ex decano del Col·legi d’Economistes de Catalunya
• Enric Casulleras, doctor en Política Económica y profesor de la Universitat de Vic
• Albert Carreras, catedrático de Historia e Instituciones Económicas de la Universitat Pompeu Fabra
• Jesús Ruiz-Huerta, profesor de Hacienda Pública en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid
• Ezequiel Uriel, catedrático de la Universidad de Valencia y profesor investigador del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas
• Ramon Barberán, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Zaragoza
• Ángel de la Fuente, doctor en Ciencias Económicas y Director Ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA)