Argumentos a favor y en contra de la constitucionalidad de la ley de amnistía

Diversas figuras políticas contrarias a la ley de amnistía dirigida a los implicados en el procés llevan tiempo defendiendo que el texto es inconstitucional. Los últimos fueron Jorge Azcón (minuto 1:47) y Carlos Mazón (minuto 1:36), dirigentes autonómicos del Partido Popular, en la Comisión General de las Comunidades Autónomas del 8 de abril. Por su parte, Vox ha convertido este argumento en parte de su campaña de cara a las elecciones catalanas del próximo 12 de mayo y el senador Ángel Pelayo se posicionó de la misma manera el 10 de abril.

La constitucionalidad de la ley de amnistía es un debate entre dos posturas enfrentadas desde antes de su aprobación en el Congreso de los Diputados el pasado 14 de marzo (actualmente está en fase de aprobación en el Senado), que ha entrado de lleno en la campaña electoral catalana. Algunos letrados del Congreso defendieron que no había inconstitucionalidades “palmarias”, pero el 19 de marzo los letrados del Senado, donde el PP tiene mayoría, consideraron que la norma es  “inconstitucional”. Te explicamos en qué se basan las dos posturas.

«Lo más grave es su inconstitucionalidad […]. La amnistía no cabía en la Constitución hasta el pasado 23 de julio»

Jorge Azcón, PP

La legalidad constitucional de la ley de amnistía tiene dos opiniones contrarias, pero ninguna definitiva, puesto que el Tribunal Constitucional (TC) no se ha pronunciado al respecto. 

Los letrados del Senado argumentaron en marzo de 2023 que tienen “dudas sobre su constitucionalidad”. Defienden su postura asegurando que “no existe una previsión en la Constitución que faculte a las Cortes Generales a otorgar amnistías mediante ley”. Otros derechos constitucionales que consideran que la ley de amnistía vulnera son: la “invasión del ejercicio de la función jurisdiccional (artículos 66.2 y 117.1, 117.3 y 118) ” y el “derecho fundamental de igualdad ante la ley y no discriminación (artículo 14)”.

Algunos letrados de la Comisión de Justicia dieron en enero de 2024, a través de un informe adelantado por La Vanguardia y explicado por Verificat, varias razones para dudar de esa constitucionalidad de la ley. El texto incide, entre otras cosas, en que la indeterminación en la ley de la aplicación de la amnistía “podría lesionar el principio de seguridad jurídica”.

La “sí constitucionalidad” de la ley

La constitucionalidad de la ley fue defendida por otros letrados, en este caso del Congreso, en noviembre de 2023, al considerar que no existe una “contradicción palmaria” con la prohibición de conceder indultos generales de la Carta Magna. Sin embargo, sí que admitieron que según la interpretación que hiciese el TC, podría encontrar algunos “incumplimientos” que “no se derivarían de una lectura directa de ningún precepto de la Constitución, sino de una interpretación de los mismos aplicada a la figura de la amnistía que debería llevar a cabo el Alto Tribunal”, tal y como recoge Europa Press.

Es algo con lo que coincide Joaquín Urías, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla y exletrado del TC, quien explica a Verificat que la ley no sería inconstitucional porque “todo lo que no está expresamente prohibido por ningún artículo en la Constitución, está permitido”. 

Sin embargo, este argumento ha sido rebatido por el último acuerdo adoptado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Argumentan que la Constitución solamente ha roto la “continuidad del orden jurídico preconstitucional”, es decir, las leyes previas a la Constitución, cuando “las normas no han podido ser interpretadas conforme a esta”. Destacan que en el caso de la amnistía de 1977, los efectos de la norma ya habían surtido incluso antes de que entrase en vigor la Constitución, por lo que “carecería de todo fundamento declarar la nulidad de una normativa cuya ineficacia ya era irreversible”.

Asimismo, Urías asegura que cuando se estaba redactando la Constitución, la comisión encargada de elaborarla eligió expresamente no incluir el régimen de la amnistía, es decir, la forma en la que se concede. “No decidieron que no era posible, sino que la Constitución no se iba a pronunciar, luego implícitamente aceptaban que la amnistía es posible”, apunta.

Urías defiende un tercer argumento de carácter histórico en el que afirma que “en los más de 40 años que llevamos de Constitución se han aplicado diversas amnistías, tanto fiscales como de otros tipos, y nadie ha pensado que fuera inconstitucional”. Lo cierto es que se han promovido tres amnistías fiscales en España. Dos, la de 1984 y la de 1991, resultaron constitucionales, mientras que una, precisamente impulsada por el Partido Popular en 2012, acabó considerada inconstitucional.

El exletrado hace referencia explícita a la amnistía de 1977: “La aprueban las mismas cortes que aprueban la Constitución, que aprueban a la vez una ley de amnistía, para que se admita durante la vigencia de la Constitución. Si es contraria a la Constitución, pero anterior, no se aprobaba”. En esta misma línea, el letrado Fernando Galindo, secretario general del Congreso, alegó que la ley «guarda, desde el punto de vista de su estructura, una similitud mucho más clara con la Ley de amnistía de 1977».

El informe de la Comisión de Venecia

La Comisión de Venecia, formada por los países miembros del Consejo de Europa, emitió, el pasado viernes 15 de marzo, un dictamen sobre la proposición de ley de amnistía. En este informe, el órgano de expertos no se posiciona sobre la constitucionalidad de la ley de amnistía ni sobre la adecuación de la misma al derecho europeo, concepto que analizamos en Verificat en marzo.

La Comisión de Venecia considera que la ley de amnistía cubre un periodo muy amplio y cree que debería “acotarse temporal y materialmente” (página 26). Igualmente, recomienda una aprobación “por mayoría cualificada y una tramitación que no sea de urgencia” (página 27). Además, destaca que “una amnistía no debe diseñarse para beneficiar a determinados individuos”.

La ley de amnistía española recopila referencias a textos constitucionales en países vecinos como Italia, Francia o Portugal, donde se ha aplicado esta medida. Así, el dictamen de la Comisión hace también un “análisis comparativo de las provisiones constitucionales y legislativas existentes sobre amnistías” en 54 estados miembros de la Comisión. El informe explica (página 8) que “todos los ordenamientos jurídicos prevén instrumentos para condonar las penas […]. Hoy en día, el poder de no castigar o de aliviar el castigo está más articulado y se comparte entre los poderes legislativo y ejecutivo del gobierno”. El Consejo de Europa considera en este informe que la excepción a la sentencia de los tribunales es “consecuencia lógica de la eliminación retrospectiva de la responsabilidad penal” (página 27). 

El informe define tres categorías dependiendo de la forma en la que los diferentes estados recogen la amnistía: 1) en su Constitución; 2) la Constitución recoge los indultos, no la amnistía; 3) No hay previsiones constitucionales, pero la consideran aceptable y la han realizado en ocasiones específicas y/o han reconocido su admisibilidad en su legislación.

A la espera de una resolución del TC

Ante la disparidad de opiniones, solo podrá dictar sentencia el Tribunal Constitucional, órgano competente “del recurso y de la cuestión de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas”. 

El Senado considera que la ley de amnistía es una reforma parlamentaria encubierta y que, como tal, el procedimiento de aprobación debería ser diferente. Es por esto que ha planteado un conflicto institucional con el Congreso, el cual dispone de un mes para rectificar si así lo considera. Si no lo hace, la Cámara Alta podrá acudir al Tribunal Constitucional con el objetivo de frenar la tramitación parlamentaria de la ley, según explica la ley orgánica del TC.

En este momento, será cuando el TC emita una sentencia para determinar si las Cortes Generales pueden llevar a cabo o no la ley de amnistía y para resolver el resto de cuestiones que se podrían considerar inconstitucionales.